Kaspar Kaljurand: valitsus kavandab fosforiidi kaevandamiseks põhiseadusest irduvaid seadusmuudatusi

Riik tugineb kaevandamisplaanides EL-i vajadustele

20. septembril 2024 algatas Kliimaministeerium eelnõu keskkonnatasude seaduse ja maapõueseaduse muutmiseks ning saatis ministeeriumidele kooskõlastusringile eelnõu väljatöötamiskavatsuse (VTK). Väljatöötamiskavatsus koostatakse seaduseelnõule tavapäraselt selleks, et oleks arusaadav seaduseelnõu vajalikkus ja eesmärk. Mainitud VTK-s tuuaksegi välja, et tarvis on luua raamistik nn tulevikumaavarade uurimiseks ja kaevandamiseks. Need tulevikumaavarad on aga defineeritud läbi Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse nr 2024/1252, kus on nimetatud ka fosforiit. 

Viidatud määruse artiklist tuleneb veel, et igal liikmesriigil tuleb 24. maiks 2025 koostada programm tulevikumaavarade uurimistööde elluviimiseks. Eestis on Euroopa Liidu suurimad fosforiidivarud (umbes 9,6 miljardit tonni) ning Kliimaministeeriumi kodulehel avaldatud fosforiiditeemalisest dokumendist saab lugeda, et Euroopa Liit vajab strateegiliste majandussektorite (taastuvenergia, elektrimobiilsus jne) seisukohast mitmeid toormeid, nimetades ka seal fosforiiti. Ühtlasi tuuakse välja, et „Eestil on potentsiaali püstitada elektriautode jaoks vajalike liitiumraudfosfaat akude tootmine, kuna meil leidub nende valmistamiseks vajaminevast maavarast fosforiiti“. VTK teatab juurde ka seda, et Eesti fosforiidist on võimalik saada ligi 2,2 miljardit tonni fosforiidikontsentraati, mille hind väärindades oleks umbes paarsada miljardit eurot.

Erilist tõlgendamisruumi siin ei jää – Euroopa Liit näeb tulevikku fosforiidi kaevandamises Euroopa Liidu territooriumil ning riik on välja töötamas eelnõud, mis mh Euroopa Liidu õigusele viidates soovib lihtsustada fosforiidi kaevandamist. Sellises kontekstis on mul võimatu tulla Eesti Geoloogiateenistusele vastu ning nõustuda, nagu oleks mingi juulikuine arvamusavaldus olnud eksitav. Vastupidi – eksitav oleks hoopis väita, et riik kaevandamist ei plaani. 

VTK näeb fosforiidi kaevandamiseks ette üpris lihtsa tööriista – kontsessioonimehhanismi. Kontsessioonimehhanism VTK järgi tähendab kokkuvõtvalt seda, et riik viib potentsiaalsete arendajate vahel läbi konkursi, mille eesmärk on anda võitjale riigi poolt määratud alal või mäeeraldisel uurimis- ja kaevandamisluba.

Põhiseadus ei luba võõraste huvide nimel looduskeskkonda hävitada

Keskkonnakahjuliku fosforiidikaevandamise läbiviimine Eestis lähtudes EL-i poliitikast on siiski õiguslikult problemaatiline. See problemaatika ilmneb juba põhiseadusest. PS § 5 järgi on Eesti loodusvarad ja loodusressursid rahvuslik rikkus, mida tuleb kasutada säästlikult. Paragrahvi mõte on tagada, et Eesti loodusvarade ja loodusressursside kasutamine teeniks ennekõike Eesti riigi ja rahva huve. Õiguskirjanduses rõhutatakse, et „rahvuslik rikkus“ ei või piirduda vaid majandusliku aspektiga, mistõttu peab keskkonnapoliitika juba ainuüksi PS §-st 5 lähtuvalt tasakaalustatult arvestama erinevaid avalikke (sotsiaalseid, majanduslikke, keskkonnakaitselisi) huve. Eraldi rõhutatakse õigesti ka seda, et keskkonna väärtus inimese ja ühiskonna jaoks ei seisne üksnes selle keskkonna kasutamisvõimaluses, vaid keskkonnal on nn eksisteerimisväärtus. Teisisõnu – juba keskkonna pelk olemasolu on väärtus iseenesest, mida tuleb kaitsta. Selles vaimus on kehtestatud ka põhiseaduse paragrahv 53, mille järgi on igaüks kohustatud säästma elu- ja looduskeskkonda ning hüvitama kahju, mis ta on keskkonnale tekitanud. Viidatud normis täheldatud „igaüks“ hõlmab ka riiki ennast (näiteks Riigikohtu 15.06.2021 otsus asjas nr 5-21-3). 

Lisaks PS §-le 5 tuleb vaadata ka põhiseaduse preambulat, mille järgi on Eesti riik mh pandiks praegustele ja tulevastele põlvedele nende ühiskondlikus edus ja üldises kasus. Riigi kohustus tagada mitmekülgne keskkonnakaitse on ka põhiseaduse preambulaga hõlmatud. 

Seega, põhiseaduse vastavate normide ja preambula pinnalt saab keskkonnatasude seaduse ja maapõueseaduse muutmise seaduse eelnõu VTK kohta järeldada, et VTK-d ning selles kirjeldatud kontsessioonimehhanismi fosforiidi kaevandamiseks ei saa põhiseadusest tulenevalt põhjendada väidetega, et Euroopa Liidu määrus näeb fosforiidi ette kui liidu jaoks olulise maavara. Fosforiidi kaevandamise planeerimist tuleb põhjendada Eesti riigi ja rahva, mitte liidu huvidest lähtuvalt.  Aususe huvides tuleb lisada, et olukord oleks Euroopa Liidu õiguse ülimuslikkuse põhimõttest tulenevalt erinev, kui eelviidatud määrus näeks otsesõnu ette, et liikmesriikidel tuleb hakata fosforiiti kaevandama. Kuna sellist kohustust määrusest ei tulene, siis tuleb ka VTK-d põhjendada siseriiklikest, mitte liiduülestest huvidest. Neid põhjendusi VTK-s pole. 

Eesmärk täita riigikassat oleks lubatav vaid alternatiivide puudumisel

Seda, kas fosforiidi kaevandamise idee per se võiks olla põhiseadusest tulenevate keskkonnakaitseliste eesmärkidega (ning neid puudutavate reservatsioonidega) kooskõlas, tuleb eraldi hinnata. Iseenesest on tõsi, et riigi eesmärk saada näiteks keskkonnatasudega (VTK järgi tulevikus kontsessiooni andmisest saadava tuluga)  riigikassasse tulu, on põhiseadusega kooskõlas (vt Riigikohtu 16.12.2013 otsus asjas nr 3-4-1-27-13). Küll aga tuleb kaaluda, kas keskkonda intensiivselt kahjustava fosforiidikaevanduse varal mõningase rahalise kasu taotlemine oleks keskkonnakaitselisi eesmärke arvates proportsionaalne. Ühelt poolt tuleb arvestada, et fosforiidi kaevandamine muudab peaaegu jäädavalt kaevandusealuse maa muul otstarbel kasutuskõlbmatuks ning teiselt poolt, et ainus saadav kasu Eestile seisneks riigieelarvelistes tuludes, mida on võimalik saavutada ka muul viisil, sh läbi maksupoliitika, ekspordi, innovatsiooni jne. 

Lõppsõna

Kokkuvõtvalt ei näi praegu kavandatavast keskkonnatasude seaduse ja maapõueseaduse muutmise seaduse VTK-st, et riigi plaani alustada tulevikus Toolse maardlas fosforiidi kaevandamist oleks kaalutud Eesti Vabariigi huvidest lähtuvalt. VTK-st tuleneb, et fosforiiti on justkui vaja Euroopa Liidule. Tegemist on põhjendusega, mida põhiseadus ei toeta. 

Autorist: Kaspar Kaljurand on advokaadibüroo Eversheds Sutherland Ots & Co advokaat

ERR: Kaspar Kaljurand: fosforiidi kaevandamisplaanid irduvad põhiseadusest